Bevölkerungsschutz

Sicherheitskonzepte und Krisenmanagement im Vorfeld von Großveranstaltungen

Von: Prof. Dr. Volker Schmidtchen

Sportliche wie kulturelle und sonstige Großereignisse bedürfen bekanntlich einer intensiven Vorbereitung. Dazu zählt vor allem die Abklärung der Sicherheitsfragen. Es sind Antworten zu geben auf Art und Umfang der Leistungen im Rahmen der Prävention, der Durchführung und der Nachbereitung:

- Wer macht was an welchem Ort und wie lange?
- Wer muss dazu mit wem zusammenarbeiten?
- Wer ist in welchem Rahmen verantwortlich?
- Wie groß sind der personelle und materielle Aufwand?
- Welche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr sind zu treffen?
- Wer trägt die Kosten?

Jede Großveranstaltung kann trotz aller nur denkbaren Präventivmaßnahmen zum Großschadensereignis (GSE) werden. Dann schlägt die Stunde der Bewährung für die jeweilige Sicherheitskonzeption, und es stellt sich heraus, ob und inwieweit die erforderlichen Planungen und ihre Umsetzung in Maßnahmen zu einer erfolgreichen Krisenbewältigung beitragen.

Unbestreitbar gültig sind in diesem Zusammenhang einige oft bittere Wahrheiten:

- Hundertprozentige Sicherheit ist eine Illusion!
- Naturkatastrophen lassen sich nicht aufhalten!
- Unglücke aufgrund technischen oder menschlichen Versagens wird es immer wieder geben!
- Trotz aller Präventionsbemühungen sind kriminelle Aktionen oder  terroristische Anschläge mit entsprechenden schweren Folgen nicht in jedem Fall zu verhindern!  


Dies alles jedoch kann und darf kein Grund für Fatalismus sein oder als billige Entschuldigung für eigenes Unvermögen dienen. Auch wenn Prävention nicht möglich oder nicht hinreichend war, kommt es nach Eintritt einer Großschadenslage vor allem darauf an, sie zu bewältigen und sie nicht durch Inkompetenz noch schlimmer zu machen. Alle für den komplexen Bereich der inneren Sicherheit Verantwortlichen wie Behörden (von der kommunalen bis hin zur Bundesebene), Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienste und nötigenfalls im Zuge der Amtshilfe auch die Streitkräfte haben ihre Aufgaben, und denen müssen sie gerecht werden.

Bei Naturkatastrophen sind die Möglichkeiten der Prävention in der Regel sehr begrenzt, weil Ursachen und jeweilige Begleiterscheinungen meistens außerhalb menschlicher Einflussnahme liegen. So geht es daher im Rahmen einer leider nur eingeschränkten Vorbeugung im Wesentlichen um das Vorhalten und die schnelle Verfügbarkeit qualifizierten Personals sowie je nach Art und Ausmaß der Katastrophe um entsprechend geeignetes Material zur Bewältigung des dann eingetretenen Großschadensereignisses.
    
Berücksichtigt werden sollte aber immer auch das Element des Unerwarteten, des überraschenden Faktors, für den es keinerlei Erfahrung gibt, und auf den man sich daher kaum einstellen kann. Beim Tsunami in Asien an Weihnachten 2004 ist dies ebenso der entscheidende Punkt gewesen wie beim Schneechaos im Dezember 2005 im westlichen Münsterland oder beim jüngsten schweren Erdbeben mit folgendem Tsunami in Japan. Da passiert etwas, das sich vor allem deswegen so verheerend auswirkt, weil es zuvor außerhalb jeglicher Vorstellungskraft gelegen hat, oder weil das letzte vergleichbare Ereignis so lange in die Zeit zurück liegt, dass sich kaum noch jemand daran erinnern kann.

In Deutschland haben wir Erfahrungen damit, doch sie werden leider oft verdrängt. 1962 war die Flutkatastrophe in Hamburg. In den folgenden Jahrzehnten gab es an Rhein, Mosel, Donau, Isar und Inn zwar immer wieder Überschwemmungen, doch erreichte auch in der öffentlichen Wahrnehmung keine davon die Bedeutung der Sturmflut von Hamburg und ihrer Folgen. Das geschah erst wieder 1997 mit der alle bis dahin bekannten Dimensionen sprengenden Oderflut. Eine Steigerung folgte dann mit der Flutkatastrophe an Elbe und Donau 2002, wovon auch die Nachbarn Tschechien und Österreich und in Deutschland unmittelbar fünf Bundesländer betroffen waren. Es stellt sich die Frage, was verantwortliche Politiker und Behörden aus den Erfahrungen zumindest von 1997 gelernt und dann umgesetzt hatten. Das Argument, so etwas sei unvorstellbar gewesen, kann in diesem Fall wohl nicht gelten. Die Antwort ist bekannt!

Nicht für überhaupt möglich gehalten hatte man die 2003 gleichwohl eingetretenen weitreichenden Stromausfälle in den USA, in Kanada, in Südengland und in Italien. Wie schon bei der Ölkrise von 1973, die allerdings nicht naturbedingte bzw. technische Ursachen hatte, sondern als Folge eines gezielt eingesetzten wirtschaftspolitischen Kampfinstruments der OPEC zu sehen war, trafen die Ausfälle bei der Primärenergieversorgung die modernen Industriegesellschaften dieser Länder bis ins Mark. In unser aller Abhängigkeit von zentraler Versorgung sind wir zutiefst verwundbar.

Das galt auch im Dezember 2005 in den Kreisen Steinfurt, Coesfeld und Borken im Münsterland. Ein jenseits aller Vorstellbarkeit gelegenes Naturereignis brachte die Stromversorgung völlig zum Erliegen. Gesetzliche Sicherheitsanforderungen orientieren sich hinsichtlich ihrer Grenzwerte an Einschätzungen und Erfahrungen, doch das reichte offenkundig nicht aus. Bis zum Abend des 25. November 2005 galt, dass die  Hochspannungsleitungen selbst einer Belastung von kaum denkbaren 700g pro Meter Länge problemlos standhalten würden. Der überraschende Wintereinbruch mit einer in dieser Weise noch nie erlebten Kombination von Eis. Schnee und Wind führte jedoch zu Belastungswerten von bis zu 19kg (19.000g!) pro Meter. Die Folgen für ca. eine Million Einwohner in der Region sind bekannt. Der Winter 2009/10 mit lang andauernden Eis- und Schneelagen in Norddeutschland ist uns wohl noch  ebenso in Erinnerung wie der vorweihnachtliche Kälteeinbruch 2010 mit seinen besonders auch in NRW eingetretenen schweren Behinderungen der Infrastruktur bis ins Neue Jahr 2011 hinein.

Aus alledem ergibt sich bezüglich der generellen Sicherheit der Bürger unseres Landes im Alltag wie bei besonderen Ereignissen zunächst einmal, dass auch das angeblich Unwahrscheinliche grundsätzlich in alle entsprechenden konzeptionellen Überlegungen einbezogen werden muss. Im Unterschied zu Naturkatastrophen sind sportliche, kulturelle oder politische Großveranstaltungen, bei denen immer auch die Gefahr des Eintretens umfänglicher Schadensereignisse besteht, sehr wohl von Menschen beeinflussbar. Ob allwöchentliche Ligaspiele, internationale Wettbewerbe,  Welt- oder Europameisterschaften in den für Massen von Zuschauern attraktiven Sportarten, ob Public Viewings oder Meisterfeiern, ob Kirchentage, Papstbesuch und Weltjugendtag, ob öffentlichkeitswirksamer Staatsbesuch (Obama), Rockkonzerte im Freien oder in Stadien, ob Loveparade, Christopher-Street-Day, Eurovision Song Contest, Schützenfeste oder Karnevalsumzüge:  Zeitraum, Örtlichkeiten  und Dimensionen liegen fest, stellen also planbare Größen dar, an denen die jeweiligen Sicherheitskonzepte ausgerichtet werden können. Prävention ist in einem bestimmten Rahmen machbar, doch Unwägbarkeiten bleiben dennoch, und das muss jedem Beteiligten deutlich sein. Außerdem gilt auch hier, dass es eben keine hundertprozentige Sicherheit gibt.

Generell lassen sich im Hinblick auf Sicherheitsfragen bei Großereignissen zwei Phasen unterscheiden, die jedoch nicht getrennt sind, sondern aufeinander folgen und inhaltlich zusammenhängen: Vorbereitung und Durchführung. Schon die Vorbereitung muss neben den "normalen" Abläufen, neben der Bereitstellung von Kräften und Material mitsamt allen Redundanzen und dem Aufbau einer gesicherten  Kommunikationsstruktur bereits die Gesamterfordernisse im möglichen Schadensfall berücksichtigen und entsprechend ausplanen. Dazu zählen auch die Regelungen für das "eigentlich Undenkbare", das es dennoch klar zu definieren und zu beplanen gilt, damit im gegebenen Fall dann auch ein wirkungsvolles Krisenmanagement erfolgen kann.

Während das für Veranstaltungen mit lokaler bzw. allenfalls regionaler Begrenzung vergleichsweise überschaubar erscheint, multiplizieren sich die Anforderungen an die Sicherheit für die jeweiligen Akteure, Zuschauer, Medienvertreter und auch für alle Einsatz- und Unterstützungskräfte bei gleichzeitig an mehreren Orten und mehrere Tage in Folge stattfindenden Großveranstaltungen. Wer soll und kann das alles leisten? Es geht um nicht weniger als die Garantie der öffentlichen Sicherheit, den Schutz von Leib und Leben der Menschen und ihrer materiellen Güter.  Das gilt für alle, ob sie am jeweiligen Ereignis beteiligt bzw. betroffen sind oder nicht.

Hierbei handelt es sich zunächst um die alltäglichen Aufgaben der dafür verantwortlichen Institutionen wie Polizei, Feuerwehr und Rettungsdienste. In einer Krisenlage können dann noch weitere Kräfte im Rahmen der Amtshilfe (§ 35 GG) hinzukommen. Auch dieser Fall aber muss im Vorhinein ausgeplant sein. Sehen wir einmal von der in den Medien seit geraumer Zeit immer wieder diskutierten Frage des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen von Sicherungsaufgaben ab, so bleiben ohnehin noch genügend "Baustellen": Es ist im Rahmen der Sicherheitskonzepte festzulegen, wer, wann, wo und in welcher Weise eingesetzt wird, Unterstützung leistet, Bereitschaft bzw. Ablösung stellt, und wie die Aufgaben sowie die Verantwortlichkeiten im Fall einer erforderlichen Krisenbewältigung verteilt sind.

Schon bei relativ normalen Ereignisabläufen wird es erhebliche Probleme geben, denn niemand kann ohne weiteres von einer reibungslosen Zusammenarbeit der vielen unterschiedlichen Gruppen von Beteiligten ausgehen. Ihr stehen schon die mangelnden Kommunikationsmöglichkeiten zwischen Polizei und Rettungsdiensten, beruflichen wie freiwilligen, entgegen. Noch nicht einmal für den eigenen Bereich verfügt die Polizei über ein flächendeckendes und auch funktionierendes digitales Funknetz. Der angebliche "Hochtechnologiestandort Deutschland" leistet damit für den Bereich der inneren Sicherheit im Unterschied zu den meisten Nachbarländern seinen Offenbarungseid und spielt in diesem wichtigen Bereich nicht in der Europaliga, sondern in der untersten Klasse, genau genommen auf dem Niveau Albaniens, dem neben Deutschland einzigen europäischen Staat, der nicht über ein Digitalfunknetz für die Sicherheitsbehörden verfügt. Wenn deutsche Polizisten etwa Fahndungsfotos weitergeben wollen, können sie das nicht per Funk direkt an  die Kollegen im Einsatz senden, sondern müssen erst das nächste Faxgerät suchen, die Nummer finden und hoffen, dass die Empfänger in der jeweiligen Wache rechtzeitig Toner aufgefüllt und Papier eingelegt haben und aufmerksam sind.

Den bitteren, aber in der Sache leider zutreffenden Vergleich mit Albanien hat schon Mitte Januar 2006 ein Pressekommentator nicht ohne Sarkasmus gezogen. Bekannt sind die gravierenden technischen Kommunikationsprobleme zwischen den meisten Rettungsdiensten, der Polizei, den Feuerwehren und der Bundeswehr seit vielen Jahren. Drastisch vor Augen geführt wurden sie allen während der Bewältigung der Oderflut 1997 eingesetzten Kräften. An Elbe und Donau traten sie fünf Jahre später erneut auf, denn niemand hatte entsprechende Lehren aus der Katastrophe gezogen und umgesetzt. Das Kostenargument rangierte für die verantwortlichen Politiker höher als geeignete und auch vorhandene Instrumente für ein Erfolg versprechendes  Krisenmanagement. Die Politik hat sich übrigens auch anderen Erfahrungen aus der Oderflut verweigert und vor allem aus Kostengründen keine angemessenen baulichen Maßnahmen an der Elbe vorgenommen. Die Flutkatastrophe 2002 zeitigte dann volkswirtschaftliche Schäden, die ein Vielfaches der zuvor verweigerten Finanzierung von vorbeugenden Maßnahmen erreichten. Sicherheit für die Menschen nur nach Kassenlage, das kann und darf nicht sein!

Wütendes Lamentieren mag zum Frustabbau beitragen, die aktuellen Probleme löst es nicht. Nicht das Wünschbare, sondern nur das real Vorhandene und auch Verfügbare darf als Basis für Sicherheitskonzepte dienen. Höherer Aufwand und  intensiveres Engagement können manche Defizite bei der Materialausstattung oder in der Kommunikation kompensieren. In der Krise selbst sind ohnehin Kreativität und Flexibilität gefragt. Letztendlich zählt nur die Lösung, selbstverständlich unter Beachtung der Rechtsordnung, aber ebenso unter Verzicht auf überflüssige und der jeweiligen Situation nicht angemessene bürokratische Vorgaben. Ein Beispiel: Der Stromausfall im Münsterland betraf auch die Pumpen an den Zapfsäulen der Tankstellen. Für die mobilen Stromaggregate wurden aber Mengen an Dieselöl als Betriebsstoff benötigt, die über die mitgeführten Bestände hinausgingen. Als daher auf einem der betroffenen Bauernhöfe erwogen wurde, mittels einer Handpumpe Heizöl aus einem Tank zu fördern und den Stromerzeuger damit zu betreiben, war der Einwand eines Verwaltungsbeamten, das sei aber Steuerhinterziehung, wenig hilfreich für die Lösung des Problems. Er hat sich dann aber hoffentlich vom Tatbestand des übergesetzlichen Notstandes überzeugen lassen.

Derartige und ähnliche Vorkommnisse stellen in der Krise die Geduld der professionellen Einsatzkräfte oft erheblich auf die Probe. Das gilt auch für die Kooperation zwischen berufsmäßigen und freiwilligen Helfern im gleichen Einsatz und noch weitaus mehr für die Zusammenarbeit von Einsatzleitungen und Krisenstäben der Verwaltung. Der einzige Weg, hier im Dienst an der Sache zu positiven Ergebnissen zu kommen, besteht in gezielter Weiterbildung der "Katastrophenamateure", d.h. aller für Unterstützungsaufgaben vorgesehenen Personen. Dabei geht es weniger um die ehrenamtlich Tätigen bei freiwilligen Feuerwehren und Rettungsdiensten, sondern um Verwaltungskräfte, die als Mitglieder von Krisenstäben am Krisenmanagement beteiligt sind. Aus- und Weiterbildung in Form von Seminaren, Trainings und Übungen soll sie befähigen, Aufgaben im Bereich der verwaltungsmäßigen Unterstützung der Einsatzkräfte zu übernehmen. Dazu gehören Kenntnisse und Fertigkeiten, die für die meisten nur in geringem Umfang völlig neu sind wie etwa der Bereich Lage und Dokumentation. Ansonsten sollen Mitglieder der Verwaltungsbehörden auf den verschiedenen Ebenen wie Kreis, kreisfreie Stadt, Regierungsbezirk und Bundesland bezogen auf die jeweilige Katastrophenlage im Wesentlichen ihre Sachkompetenz auf dem eigenen "normalen" Arbeitsgebiet in die Stabsarbeit einbringen.

Der Innenminister von Nordrhein-Westfalen hat am 14. Dezember 2004 per Runderlass eine Neuordnung der bis dahin geltenden Strukturen von "Leitungs- und Koordinierungsgruppen" (LuK) bzw. "Stäben für außergewöhnliche Ereignisse" (SaE) angestoßen und für die Bewältigung von Großschadensereignissen, die nach Umfang und Dauer die Leistungsfähigkeit der vorhandenen Einsatzkräfte einschließlich der von diesen schon vorgesehenen überörtlichen Unterstützung übersteigen, den Aufwuchs von Krisenstäben in den Verwaltungen vorgesehen. Sie sollen sich auf den administrativ-organisatorischen Bereich der jeweiligen Katastrophenlage konzentrieren und damit die Einsatzkräfte des taktisch-operativen Bereichs entlasten und unterstützen. Das gilt z. B. je nach Lage für die Ausplanung der Versorgung für die von der Katastrophe betroffenen Menschen, die Vorbereitung ggf. erforderlicher Evakuierungsmaßnahmen, die Betreuung von Angehörigen Toter und Verletzter, die Koordination und Durchführung von Bevölkerungsinformation und Medienarbeit etc. Viele Städte und Kreise in NRW haben sich seither dieser Umstrukturierung unterzogen, schulen die für die Stabsaufgaben vorgesehenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, führen anhand bestimmter Katastrophenszenarios Übungen durch, werten die Ergebnisse aus, beheben die erkannten Defizite durch erneute Trainings und üben wieder. Es handelt sich allerdings nur um die ersten Schritte auf dem Weg zu einem optimierten Katastrophenschutz. Ziel muss es sein, über regelmäßige Trainings und Übungen (auch gemeinsam mit den Einsatzkräften)
einen Kompetenzstand zu erreichen, der ein qualifiziertes Krisenmanagement ermöglicht.

Papier ist bekanntlich geduldig, und das gilt auch für Gefahrenabwehrpläne und Sicherheitskonzepte. Schön, wenn man sie hat! Doch sie verfehlen ihren Sinn, wenn  man sie nicht regelmäßig zur Grundlage von Ausbildung bzw. Weiterbildung und Übung macht, wenn man sie damit gleichzeitig auch immer wieder auf Praktikabilität überprüft, wenn man im eigenen Geltungsbereich oder anderswo real eingetretene Großschadensereignisse und ihre Bewältigung nicht analysiert und die Ergebnisse nicht entsprechend ihrer möglichen Relevanz für die Modifizierung der bisherigen eigenen Konzeption berücksichtigt.

Bereit zu sein für den berühmten "Fall der Fälle" setzt allerdings bei den von Amts wegen Beteiligten wie in der Öffentlichkeit ein Bewusstsein voraus, das nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands weithin abhanden gekommen zu sein scheint. Vor zwanzig Jahren löste sich die aus dem Kalten Krieg stammende Bedrohung weitgehend auf. Für den Krieg als die schlimmste aller Katastrophen brauchte man keine Vorsorge mehr zu treffen. Ein verbreitetes Bonmot lautete damals, dass Deutschland nur noch "von Freunden umzingelt war". Die somit durchaus berechtigt empfundene Unwahrscheinlichkeit eines künftigen militärischen Angriffs auf das Territorium der Bundesrepublik führte auch zu einer generellen Umstrukturierung des Zivilschutzes, wobei z. B. Bereiche wie Warn- und Alarmierungssysteme einschließlich der jeweiligen Organisation aufgelöst wurden. Da mit Luftangriffen nicht mehr gerechnet werden musste, entfiel die Notwendigkeit der Instandhaltung und regelmäßigen Überprüfung von Sirenen, und vielerorts baute man sie ab. Dass man damit aber ohne Not ein wichtiges Alarmierungsmittel auch für andere Katastrophenlagen ausschaltete, ist nur wenigen bewusst gewesen. Derartige Beispiele gibt es viele, doch erfreulicherweise hat nach den Naturkatastrophen der vergangenen Jahre und angesichts einer gestiegenen Bedrohung durch Terror bei einer steigenden Zahl der für den Bereich  der inneren Sicherheit Verantwortlichen endlich ein Umdenken eingesetzt.

Gleichwohl gilt es, die sprichwörtliche Kirche im Dorf zu lassen. Nicht alles, was dringend geboten erscheint oder zumindest wünschenswert wäre, lässt sich realiter umsetzen. Das gilt in Sonderheit für bestimmte Simulationen. Es ist eben z.B. nicht möglich, in einem Fußballstadion den Ausbruch einer Panik zu "spielen", um wirklich Aufschluss über die dann herrschenden Zustände zu bekommen, und ob dabei bestimmte bauliche Konfigurationen vorteilhaft oder nachteilig sind. Es macht überhaupt keinen Sinn, einige Hundert Schüler oder Polizisten auf eine Tribüne zu verfrachten und dann Panikreaktionen zu simulieren. Jeder der Beteiligten weiß um den Übungscharakter. Die emotionale Anspannung einer echten Lage und auch die Irrationalität bestimmter, dann vorkommender Verhaltensmuster lassen sich eben nicht sinnvoll simuliern. Eine Rettungsübung, wie sie übrigens auf See zwingend vorgeschrieben ist, kann man auf einem Kreuzfahrtschiff veranstalten, nicht jedoch in einem voll besetzten Stadion vor Beginn eines Spiels. Hier bleiben für die Entwicklung entsprechender Sicherheitskonzepte eben nur Computersimulationen, der Rückgriff auf die bisherigen Erfahrungen mit derartigen realen Szenarien in der Vergangenheit und das Bewusstsein von der Relativität des Ganzen.

Die im Rahmen eines Newsletter-Beitrags gebotene umfangmäßige Beschränkung bei der Behandlung der Thematik zwang zu einer sehr verkürzten Darstellung mit Verzicht auf viele Details und auf tiefer gehende Erläuterungen mancher Aspekte. Abschließend darf jedoch Folgendes festgestellt werden: Der Weg zum kontinuierlichen Aufbau neuer Strukturen zur Krisenbewältigung auf der Basis des Zusammenwirkens von berufsmäßigen und ehrenamtlichen Einsatzkräften sowie den Mitgliedern der Krisenstäbe ist ohne Alternative, wenn wir dem Schutz der Menschen in Deutschland und der größtmöglichen Garantie ihrer Sicherheit Priorität einräumen. Auch das fällt in die Verantwortung derer, die im Öffentlichen Dienst Sorge um das Gemeinwohl tragen. Wir alle müssen uns darauf jenseits von Panikmache auf der einen und Ignoranz auf der anderen Seite als Daueraufgabe mental einstellen. Es ist eine traurige Wahrheit, dass die nächste Katastrophe bestimmt kommt. Wir sollten darauf vorbereitet sein!

18.05.2011

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